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《广州市生活垃圾分类管理条例》解读材料

发布时间:2018-04-23 14:48 来源:市供销社

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一、立法背景

自上世纪90年代推行垃圾分类以来,我市取得了一定成绩,特别是2011年全面推行垃圾分类工作以来形成了很多成功的经验和做法。2011年我市率先出台全国第一部规范生活垃圾分类的政府规章——《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》(后修订为《广州市生活垃圾分类管理规定》),2015年颁布了《广州市餐饮垃圾和废弃食用油脂管理办法(试行)》,同年成功创建了全国第一批生活垃圾分类示范城市。然而,作为一座拥有 1600 多万常住人口的特大城市,我市每天产生生活垃圾约 2.5 万吨,生活垃圾处理能力与垃圾产生量的快速增长矛盾凸显,现有的生活垃圾处理设施大都处于超负荷运行状态,“垃圾围城”困境仍未完全破解。同时,社会公众的参与度与分类投放准确率不高、管理部门协同力度不够、分类收运体系不完善、执法取证难等问题仍然存在。201612月,习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上提出,要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度。20173月国务院办公厅转发了国家发改委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》(国办发〔201726号),要求在2020年底前,在部分城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类。为贯彻落实国家政策要求,有解决我市面临的实际问题,建设“干净、整洁、平安、有序”的城市环境,有必要制定《广州市生活垃圾分类管理条例》(以下称《条例》)

二、立法依据和主要内容

《条例》以《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国循环经济促进法》《城市市容和环境卫生管理条例》《广东省城乡生活垃圾处理条例》等法律、行政法规为依据,参考了《城市生活垃圾管理办法》《再生资源回收管理办法》《广东省城市市容和环境卫生管理规定》等规章以及《国务院办公厅关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》(国办发〔201726号)、《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》(发改环资〔20162851号)等文件。此外,还参考了北京、上海、深圳、杭州等市的立法经验

《条例》共七章,六十四条。第一章总则,第二章分类投放,第三章分类收集、运输与处置,第四章促进措施,第五章监督管理,第六章法律责任,第七章附则《条例》主要包括以下内容:一是界定了生活垃圾的类别和分类标准;二是明确了政府及其部门的职责;三是构建了生活垃圾的分类投放、收集、运输与处置规则;四是制定了生活垃圾的源头减量措施以及居民生活垃圾分类投放的引导和激励机制;五是健全了生活垃圾分类处理的监督管理制度;六是规定了违反本条例的法律责任。

三、重点制度和措施解读

(一)合理界定生活垃圾分类类别

分类类别在生活垃圾分类工作属于牵一发而动全身的核心部分。根据地理环境、垃圾构成情况、垃圾处理技术等因素,不同国家和城市实施不同的分类类别。比如美国地广人稀,其生活垃圾处理主要采用填埋的方式,因此该国生活垃圾大体分为可回收垃圾、可堆肥垃圾、不可回收垃圾、普通有害垃圾等几大类。《条例》将我市生活垃圾分为可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾和其他垃圾四类。采用四分法的考量有:一是以国务院办公厅《关于生活垃圾分类制度实施方案的通知》和《广东省城乡生活垃圾处理条例》为分类依据;二是参考了北京、上海、深圳关于生活垃圾类别的规定;三是为了保持我市立法及实施的稳定性,从2011年开始,我市采用的分类方法大致就是此四分法,沿承分类类别有利于居民一以贯之地施行。

(二)理顺管理体制和明晰部门职责

垃圾分类工作涉及千家万户,需要各级人民政府及相关部门相互配合、相互协调,才能有效推动。《条例》对市、区、街镇以及相关部门的职责进行了明确。

1.管理体制机制

一是明确了市、区、镇三级政府职责,要求将生活垃圾源头减量和分类管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划,确定工作目标,统筹设施的用地和建设,保障资金投入,并建立健全综合考核制度,将本级行政管理部门、下一级人民政府履行管理职责的情况纳入管理绩效考评指标。二是建立生活垃圾分类管理联席会议制度,综合协调解决重大事项;三是明确了各部门相应职责,并要求将生活垃圾分类工作纳入创文、创卫等各类创建工作的评选标准中;四是规定了居委会、村委会以及各类人民团体、社会组织协助开展生活垃圾分类工作。

2.部门分工

1)城市管理行政主管部门职责。城管部门作为我市生活垃圾分类管理工作的主管部门,组织实施本规定,主要职责有:一是统筹协调生活垃圾分类管理工作;二是牵头生活垃圾分类宣传教育工作;三是制定生活垃圾分类指南,生活垃圾收集容器的设置和使用规范、餐厨垃圾就近就地自行处置办法等;四是编制低值可回收物目录、拟定推动低值可回收物资源化利用优惠政策;五是统筹组织镇、街建立属地生活垃圾投放模式;六是制定分类运输车辆的技术标准;七是建立生活垃圾转运机制,规范生活垃圾转运作业的路线和时间;八是科学划分餐饮垃圾和废弃食用油脂特许经营服务区域及建立收运处置体系;九是对生活垃圾分类进行常规性调查和定期评估;十是建立和完善监督检查制度;十一是建立应急机制;十二是建立生活垃圾分类处理信息系统和信用评价机制;十三是对违反本法规的行为依法行使相应的行政处罚权。

2)住房建设行政管理部门职责。一是负责督促物业服务企业开展生活垃圾分类工作,将生活垃圾分类管理纳入物业服务企业的信用管理体系;二是制定物业服务合同示范文本时须包含生活垃圾分类投放方面内容。

3)环境保护行政管理部门职责。一是负责生活垃圾就近就地处置设施、集中转运设施、终端处理设施等场所的污染物排放监测;二是负责有害垃圾贮存、运输、处置过程中污染防治的监督管理工作;三是对生活垃圾分类处置单位未按规定制定环境监测计划并进行环境监测、未安装污染物排放在线监测系统、或者未建立环境信息公开制度并公开相关信息等违法行为行使行政处罚权

4)商务行政管理部门职责。一是负责指导和监督可回收物的回收利用工作;二是负责组织编制再生资源回收网点布局规划;三是编可回收物目录。

5)教育行政管理部门职责。负责将生活垃圾源头减量和分类等知识纳入教育教学内容,培养和提高学生和学龄前儿童分类意识。

6)旅游行政管理部门职责。负责加强对旅行社、导游等单位和个人生活垃圾源头减量和分类的宣传教育。

7)来穗人员服务管理行政管理部门职责。负责加强对来穗人员生活垃圾源头减量和分类的宣传教育,督促其遵守我市生活垃圾分类管理的规定。

8发展改革、工业与信息化、财政、农业、工商、质量技术监督、食品药品监管等行政管理部门按照职责分工,做好生活垃圾源头减量和分类管理的相关工作,如限制产品过度包装、实行净菜上市、限制提供塑料购物袋等。

(三)重点规范分类投放制度

分类投放是整个生活垃圾分类体系中最为关键的一个环节,也是全国各地在提升生活垃圾分类水平工作中公认的基础切入点。垃圾分类不是让少数人去多做,而是要每个人都做一点,人人迈出分类投放的一小步,生活垃圾分类工作将前进一大步。

1.分类投放人

分类投放人在实践中相应可分为居民个人、餐饮垃圾和废弃食用油脂的产生单位、集贸市场和超市管理者、其它单位。

1)对居民个人和单位的分类要求和相关法律责任

分类要求:一是按照“四分法”的要求分别将生活垃圾投入相应收集容器或指定的收集点;二是厨余垃圾在投入收集容器前须沥干水分;三是灯管、水银产品等易碎或者含有液体的有害垃圾在投放前须采取防止破损或者渗漏的措施;四是可回收物和大件家具可以预约再生资源回收经营企业回收;五是废弃的年花年桔应当投放至城管部门指定的回收点;六是废弃的电器电子产品应当按照标注的回收处理提示信息预约回收或者投放至指定回收

居民个人不按规定分类投放的法律责任:一是未按规定将生活垃圾分类投放到指定的收集点或者收集容器内的,由城市管理综合执法机关责令改正处二百元以下的罚款;二是未按规定投放废弃大件家具或者电器电子产品的,由城市管理综合执法机关处二百元以下的罚款

单位不按规定分类投放的法律责任:未按规定投放生活垃圾,交付收集单位的生活垃圾不符合分类标准的,由城市管理综合执法机关责令改正,处五千元以上五万元以下的罚款,并在市政府电子政务信息平台公布处罚结果。

2)对餐饮垃圾和废弃食用油脂产生单位的分类要求和相关法律责任

分类要求:一是对餐饮垃圾进行渣水分离;产生含油污水的,应当油水分离。二是餐饮垃圾和废弃食用油脂应当单独分类并密闭存放。

法律责任:未落实渣水分离、油水分离、单独分类、密闭存放等工作责任的,由城市管理综合执法机关责令限期改正,可以处五千元以上五万元以下的罚款。

3)对集贸市场、超市管理者的分类要求和相关法律责任。

分类要求:将废弃果蔬菜皮投至有餐厨垃圾标识的收集容器前应当作粉碎、脱水预处理。

法律责任:未落实粉碎脱水等工作责任的,由城市管理综合执法机关责令限期改正,可以处五千元以上五万元以下的罚款。

2.分类管理责任人制度

《条例》的分类管理责任人按照《广东省城乡生活垃圾处理条例》的相关规定确定,具体如下:

1)住宅小区、街巷等实行物业管理的,由物业管理单位负责;单位自行管理的,由自管单位负责;没有物业管理或者单位自行管理的,由居民委员会负责;

2)农村地区由村民委员会负责;

3)机关、部队、企事业单位、社会团体及其他组织的办公场所,由本单位负责;

4)建设工程的施工现场,由建设单位负责;

5)集贸市场、商场、展览展销、餐饮服务、商铺等经营场所,由经营管理单位负责;没有经营管理单位的,由经营单位负责;

6)道路、公路、铁路沿线、桥梁、隧道、人行过街通道(桥)、机场、港口、码头、火车站、长途客运站、公交场站、轨道交通车站、公园、旅游景区、河流与湖泊水面等 公共场所和公共建筑,由所有权人或者其他实际管理人负责;

7)不能确定生活垃圾分类管理责任人的,由所在地乡镇人民政府、街道办事处落实责任人。

对分类管理责任人的工作要求:一是建立责任区日常管理制度;二是宣传引导责任区内垃圾分类投放;三是制止、劝导违反生活垃圾分类管理要求的违法行为;四是按规定分类移交生活垃圾;五是建立生活垃圾分类投放管理台账;六是合理配置生活垃圾收集容器;七是物业服务单位应当将生活垃圾分类投放要求纳入物业服务合同和清扫保洁服务合同。

(四)各得其所的分类收运处置制度

为真正实现生活垃圾分类,除了做好前端分类投放工作,必须加强生活垃圾分类收集、运输和终端处置等各环节的衔接。为此,《条例》作了以下规定:一是要求对已经分类投放的生活垃圾,应当分类收集、运输、处置,并对混合收集、运输、处置设定了法律责任。二是要求市、区政府组织建设与生活垃圾分类管理相适应的转运站、终端处理设施,并配置分类运输车辆等设施设备,确保有足够的设施设备对已经分类的生活垃圾分类收运、分类处置。三是明确了各类生活垃圾具体的收运处置要求。

1. 可回收物收运处置要求

一是市供销总社按照市商务行政管理部门的布局建设和运营分可回收物分拣中转站和分拣中心;二是通过市场化方式开展回收活动,即供销社、从事可回收物回收利用的经营者通过约定上门收集或在回收点定时收集的方式提供回收服务,同时鼓励商品生产者和经营者开展便民回收服务;三是由再生资源回收利用企业或者资源综合利用企业采用循环利用的方式进行处置。

2.有害垃圾收运处置要求

一是约定收集;二是分类运输;三在符合危险废物贮存污染控制标准的贮存点临时贮存;四是交由具有危险废物经营许可证的单位进行无害化处置。

3.厨余垃圾分类收运处置要求

一是每天定时收集;二是分类运输;三是交由具有经营许可证的处置单位进行处置或按规定就近就地无害化处置。

4.其他垃圾收运处置要求

一是每天定时收集;二是分类运输;三是交由具有经营许可证的单位进行无害化焚烧,因紧急情况不能焚烧的可进行应急卫生填埋。

5.餐饮垃圾、废弃食用油脂收运处置要求

餐饮垃圾和废弃食用油脂的收运和处置关系到食品安全等重大民生问题,为严防 “地沟油”回流餐桌,《条例》设置了以下规定:一是实行特许经营制度,即由城市管理行政主管部门将全市划分为若干服务区,并通过公开招标等市场竞争方式选择具备特许经营条件的收运、处置单位,对餐饮垃圾、废弃食用油脂实行统一收运、集中定点处置(餐饮垃圾可由产生单位按规定就近就地自行处置);二是通过合同约定收运时间、频次、数量和废弃食用油脂回收价格等;三是实行联单管理

另外,《条例》为确保分类收集、运输和处置单位安全、高效作业以及防控污染,还对生活垃圾分类收运单位、处置单位进行了相应的规范。

()建立生活垃圾强制精准分类制度

20173月发布的《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》(国办发〔201726号)要求在2020年底前,在部分城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类。我市是国家规定的先行地区,且作为全国首批垃圾分类收集试点城市以及全国首批生活垃圾分类示范城市,我市应在强制分类方面走在全国前列,为此,《条例》根据上述通知的精神建立了强制精准分类制度:一是要求在广州市全面推行生活垃圾强制分类,垃圾分类、人人有责,对生活垃圾进行分类是每个人和单位的法定义务,不分类即违法。二是要求所有单位,不论是国家机关还是企事业单位,不论是公共机构还是私人企业,都要对其投放生活垃圾行为的结果负责,即其向收集单位交付的垃圾应当符合分类标准,否则要承担相应的法律责任。三是建立了分类不符合要求的拒收制度。规定了投放、收集的生活垃圾不符合分类要求的,生活垃圾分类管理责任人和收集、运输单位可以拒绝接收,并报告城市管理行政主管部门处理。

(六)完善居民生活垃圾分类的引导和激励机制

针对社会公众分类投放的意识和自觉性不高的问题,在强制居民对生活垃圾分类的同时,《条例》亦设置了一系列引导和激励措施,提高居民分类的主动性和积极性,促进分类习惯的养成。一是建立有利于生活垃圾分类的收费制度。要求按照谁产生谁付费、多产生多付费的原则逐步建立计量收费、分类计价、易于收缴的生活垃圾处理收费制度,并由市人民政府制定具体收费办法。二是加强宣传教育,提高分类意识。要求城管、教育、旅游、来穗人员服务管理等部门以及广播电台、电视台、报纸、期刊、网络等媒体按照各自职能加强生活垃圾源头减量和分类的宣传教育。三是建立分类投放指导员制度。要求镇政府、街道办采取多种方式在居住区设立生活垃圾分类指导员,指导、督促居民规范开展生活垃圾分类投放活动。四是设立奖励机制。通过多种方式引导和鼓励居民开展生活垃圾源头减量和分类工作,对成绩突出的单位、个人和生活垃圾分类管理责任人给予奖励。

(七)推进生活垃圾源头减量

推行生活垃圾源头减量是破解“垃圾围城”困局,实现经济社会可持续发展的有效方法。为此,《条例》作出了以下规定:一是要求明确责任部门。规定市、区人民政府应当建立涵盖生产、流通、消费等领域的生活垃圾源头减量工作机制,明确生活垃圾源头减量综合管理部门和相关行政管理部门的职责。二是规定生活垃圾源头减量措施。如:限制过度包装、限制一次性用品、实行净菜上市和洁净农副产品进城、限制向消费者提供塑料购物袋、设置不剩菜提示标识、鼓励有条件的进行餐饮垃圾和厨余垃圾就近就地处理等。

(八)因地制宜确定农村生活垃圾分类处理模式

    鉴于农村地区的情况与城区存在一定的差异,其垃圾产生量、垃圾构成等均有不同,在城区适用的垃圾分类管理模式不一定适合农村地区。农村生活垃圾的处理,应当根据实际情况,因地制宜地确定其投放、收集、运输和处置的具体模式。为此,《条例》对农村生活垃圾分类处理做了原则规定,要求有关区人民政府科学合理地推进农村地区的垃圾分类减量和资源回收利用工作。

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